ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

TENDENCIA O ENFOQUE SOCIOLOGICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA[1]

Obert Alejandro Ortiz Rodríguez[2]

Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, Facultad de Posgrado. Maestría en Administración Pública.    Email: alejandrortizr@gmail.com

Al efectuar el análisis de la Administración Pública  a fin de establecer las posturas teóricas y conceptuales en torno a los problemas  o a las posibles relaciones y  límites con otras disciplinas, se enfrenta también el reto de identificar las concepciones epistemológicas de las que ha sido objeto y al ser humano como su epicentro en cuanto su desarrollo y fundamentación. El hecho de efectuar la comparación con otras ciencias sociales como la sociología, psicología, antropología, ciencia política, derecho, economía, incluso, con la  física, química, biología, entre  otras por un lado;  y por el otro, cuestionar si es una disciplina interdisciplinaria o multidisciplinaria o que sea una ciencia con primacía de una disciplina o que constituye una disciplina  con una sola teoría central u objeto y autónoma; resulta complejo para cualquier investigador que pretenda conocer con certeza su tradición y rol en la actual sociedad del conocimiento. Sin embargo, esta complejidad se debe al perfil (teórico, filosófico, predisposiciones, inclinaciones personales)  y contexto y época histórica en la que los diferentes tratadistas o gestores han abordado sus estudios, razón por la que podemos encontrar diferentes tendencias o enfoques que pueden ser enmarcados en lo político, gestiológico o administrativo, sociopsicológico, jurídico y económico.

Al respecto, se destaca que el enfoque o tendencia con más incidencia para fundamentar la razón de ser de la Administración Pública por el hecho de ser los servidores públicos la esencia de la acción pública dentro de la sociedad, lo constituye el sociopsicológico.  No en vano, Dahl, Barnard, Simon, Michels, Weber, Mayo, Merton Crozer, Etzioni, Freud, Kast y kahn, entre otros se han referido en sus aportes conceptuales sobre esta tendencia o enfoque al mostrar su interés en cuanto a la forma como se han cumplido las actividades y la organización conformada con los diferentes individuos (servidores públicos o burocracia) al servicio de la sociedad revestidos de la autoridad del Estado como organización social creada para ello.

Lo anterior, también es respaldado por los enfoques sobre el Estado, cuando en la concepción de Weber[3]  era concebido como  “aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio –el concepto del “territorio” es esencial a la definición- reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima”.  Así mismo, que “desde el punto de vista de la Sociología, el Estado moderno era como una empresa con el mismo título de una fábrica.  Con estos pensamientos enfatizaba que la dominación por parte del Estado está inserta en todos los sectores o grados de formación de las personas.

  

Entre tanto, Kelsen[4] al cuestionarse si el Estado es una entidad real (sociológica) o una entidad jurídica, concluía en su análisis “que no hay un concepto sociológico del Estado diferente al concepto jurídico…”.  Por lo tanto,  que incluso el “sentido sociológico de Estado supone previamente un concepto jurídico del mismo.  Un órgano del Estado no es otra cosa que un individuo a cargo de una función específica dentro del ordenamiento jurídico. Los llamados elementos clásicos del Estado (poder, territorio, población) no son otra cosa, respectivamente, que la eficacia del orden jurídico y sus ámbitos de validez jurisdiccional”.

 En estos dos enfoques, nótese que la noción de Estado necesariamente tiene como protagonistas por un lado a la comunidad humana en general y por otro, los individuos que tengan algún cargo función. Pero, mientras para Weber, lo destacable era el monopolio de la coacción física en esa comunidad, Kelsen admitía, no esa coacción, sino el mando de esos individuos (en tanto representan órganos del Estado) sobre otros  pero desde la eficacia del orden jurídico entendiendo que siempre existe una relación entre quienes mandan y gobiernan y entre quienes obedecen y son gobernados. Es decir, la concepción sobre dominación pareciera que es distinta.

Con otra mirada, Carnoy[5] al avocar los enfoques propuestos por Marx, Engels, Lenin y Gramsci  sobre el Estado; encuentra en sus análisis que el Estado es el aparato represivo de la burguesía; un órgano del régimen de clase; para que las clases, con intereses económicos en pugna, no se devoren entre sí se hizo necesario un Poder, y este Poder que brota de la sociedad, pero que se coloca por encima de ella y que se divorcia cada vez más de ella, es el Estado; el Estado es el producto y la manifestación del carácter irreconciliable de las contradicciones de clase; el Estado surge en el sitio en que las contradicciones de clase no pueden conciliarse; mientras el proletariado necesite todavía un Estado no lo necesitará en interés de la libertad sino para someter a sus adversarios, y tan pronto como pueda hablarse de libertad el Estado como tal dejará de existir; el Estado es, al mismo tiempo, instrumento primario para la expansión del poder de la clase dominante, y fuerza coercitiva (sociedad política) que mantiene débiles y desorganizados a los grupos subordinados.

A diferencia de Weber y Kelsen, Carnoy decanta en su abordaje conceptual sobre la concepción del  Estado; que el mismo fue creado por voluntad de la sociedad al facultar con un poder extremo y convertirlo en un  aparato represivo para solucionar los conflictos que se originan en el seno de la misma sociedad. Con estos planteamientos aparece un nuevo elemento como es el poder, con el que puede hacerse efectivo el monopolio de la coacción física legítima que explicada por  Weber y la eficacia del orden jurídico manifestada por  Kelsen.   

Desde otra arista, Karl Schmitt[6]  concibió el Estado como el status político de un pueblo organizado en el interior de unas fronteras territoriales.  Por el sentido del término, y por la índole del fenómeno histórico, el Estado representa un determinado modo de estar de un pueblo, es el modo que  contiene en el caso decisivo la pauta concluyente, y por esta razón, frente a los diversos status individuales y colectivos, teóricamente posibles, él es el status por antonomasia.  Por lo menos con este criterio ya no está presente la  coacción  defendida por Weber o eficacia de Kelsen, ni poder que advertía Carnoy. La característica es que representaba la forma de estar un pueblo. Esto implica de todas formas que el pueblo es el que determina la organización social deseada en un momento histórico.  

Al decir de  Torres[7] sobre  el concepto de Estado, deja entrever que su construcción está en la noción de violencia o, si se quiere, en forma más general, lo decisivo está en una teoría sobre la violencia.  En otras palabras, en el momento de generarse un corto-circuito entra a funcionar el Estado para garantizar el proceso de selectividad sistémico  o para operar con la evitación sistémica (violencia). Sin embargo, aquí se manifiesta por legítima el uso de la violencia cuando se considere que se generan hechos que alteren la normal comunicación del Estado que le hable en dicho momento. Bajo esta concepción,  estaría aquí presente, el poder, la coacción y la forma de estar de un pueblo.  

En el caso de Marsh y Stoker[8] al referirse al Estado plantean que ninguna corriente teórica contemporánea lo considera un mero agente de una o varias fuerzas sociales, todos reconocen su autonomía. Al mismo tiempo, la mayoría de los autores no dan su unidad por sentada ni la consideran inevitable sino más bien una construcción política. Así, el análisis tiene que reconocer  que las divisiones que hay entre el Estado y su forma de relacionarse con la sociedad civil tienen repercusiones en esa misma sociedad civil y reflejan también sus divisiones. Además, dicho análisis tiene que determinar en qué medida y cómo se construye la unidad del Estado.

Los anteriores enfoques, indican la relación entre el hombre y el Estado a través de las tensiones (fuerza, poder, autoridad, gobierno, dominación, legitimidad, legalidad y consenso) producidas en calidad de actores y el poder revestido por cada uno, por un lado, y por el otro, la presencia del enfoque o tendencia sociopsicológico en el caso de la Administración Pública.

Así las cosas, es propio de la Administración Pública abordar a diario temas entre otros relacionados con la teoría de la de la organización; toma de decisiones óptimas a los problemas públicos; comportamiento de los seres humanos (servidores públicos y sociedad) frente a sus deberes, obligaciones y derechos; rendimiento, organización y formación del Estado como resultado de los intereses sociales; compromiso y vocación de quienes le sirven al Estado; formación de partidos o movimientos políticos; relaciones humanas; cultura organizacional; modelos gerenciales; y todo lo que tiene que ver con las dimensiones y perfil de competencias del servidor público a nivel organizativo institucional, interrelación y servicio, motivacional y ética, autorregulación y cognitivo para el cabal cumplimiento de los fines tanto del Estado como de la Administración Pública.

Estos aspectos justifican la importancia y vigencia plena del enfoque o tendencia sociopsicológico, aún en esta época mediada por la sociedad del conocimiento donde la organización social creada por el mismo ser humano tiende a transformarse, pero donde los problemas públicos no desaparecen y se fortalece lo público con presencia permanente del ser humano como epicentro que debe entenderse y comprenderse.

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[1] RINCON PACHON, J. Análisis epistemológico de la Administración Pública, la gerencia y la gestión pública y la gerencia social. Colombia. 2011.

[2] Abogado, Especialista en Gestión Pública, estudiante de la Maestría en Administración Pública de la ESAP. 

[3] Weber, Max, (1997) . Economía y Sociedad., Bogotá, F.C.E.  IX. La institución Estatal racional y los partidos políticos y parlamentos modernos (sociología del Estado), pág. 1047-1076.  Además de hacer alusión al Estado, también expresa que:  y  la “política, sería, así, para nosotros: aspiración a la participación en el poder, o la influencia sobre la distribución del poder , ya sea entre Estados, o en el interior de un Estado, entre los grupos humanos que comprende, lo cual corresponde también esencialmente al uso lingüístico”. “El estado, lo mismo que las demás asociaciones políticas que lo han precedido, es una relación de dominio de hombres sobre hombres basada en el medio de la coacción legítima (es decir: considerada legítima)”.  Dominación por la autoridad del pasado, de la costumbre, tradicional. Luego la autoridad del don de gracia personal extraordinario (carisma)  y la dominación en virtud de la legalidad.   “ El Estado moderno es una asociación de dominio de tipo institucional que en el interior de un territorio  ha tratado con éxito de  monopolizar la coacción física legítima como instrumento de dominio, y reúne a dicho objeto los medios materiales de explotación en manos de sus directores pero habiendo expropiado para ello a todos los funcionarios de clase autónomos, que anteriormente disponían de aquéllos por derecho propio, y colocándose a sí mismo, en lugar de ellos, en la cima suprema.  En el Estado moderno, el verdadero  dominio, que no consiste ni en los discursos parlamentarios ni en las proclamas de monarcas sino en el manejo diario de la administración, se encuentra necesariamente en manos de la burocracia, tanto militar como civil.

[4] KELSEN, Hans (1960). Teoría General del Derecho y del Estado, México, UNAM, 1969, Pág. 215-246.  Aquí defiende Kelsen expresa que se debe  hacer alusión al Estado como personificación del orden jurídico nacional, como orden y como comunidad constituida por ese orden, como unidad sociológica (unidad social constituida por acción recíproca o por una voluntad común o por intereses comunes, como organismo, como dominación), y el concepto jurídico y sociológico del Estado, además de sus órganos, sujeto de deberes y derechos, elementos y su relación entre el derecho privado y público. Que por lo tanto, se puede describir la realidad social sin usar el término “Estado”. En cuanto persona, el Estado no es sino la personificación de esa unidad. Decir “órgano del Estado es lo mismo que decir “órgano del derecho”   el Estado no es otra cosa que una personificación metafórica del derecho, no es algo distinto del orden jurídico vigente en una cierta porción del globo.  En realidad, la postulación de una entidad-persona, el Estado, como sujeto previo y preexistente al orden jurídico, es una manifestación más del animismo primitivo. Sin embargo –admite el propio Kelsen– un concepto sociológico de Estado útil para el examen científico. Se trata del Estado como dominación. Así entendido, el Estado es visto como una relación entre quienes mandan y gobiernan, por un lado, y quienes obedecen y son gobernados, por otro lado. Pero la sociología del Estado sólo se interesa por el mando que ciertos individuos ejercen, en tanto “órganos del Estado”, sobre otros. Y sólo puede entenderse la noción de “órgano del Estado” en un sentido jurídico.

[5] CARNOY, Martínn. (1993). El Estado y la teoría política, México, Alianza, 1993, P. 63-113. Al referirse a Marx expresa que  en realidad, el Estado es un medio esencial de la dominación de clase en la sociedad capitalista. No está por encima de la lucha de clases, sino profundamente comprometido en ellas.  El Estado surgiendo de las relaciones de producción, no representa el bien común, sino que es la expresión política de la estructura de clases inherente a la producción. En los mismos términos manifiesta que según Hegel (también coinciden Hobbes, Locke, Rousseau y Smith), el Estado es eterno, no histórico: trasciende la sociedad como una colectividad idealizada. Por ello, es más que unas simples instituciones políticas. Tuvo una visión del Estado como encargado de representar la “colectividad social”  por encima de intereses y clases particulares, asegurando que la competencia  entre individuos y grupos siga siendo ordenada, en tanto que los intereses colectivos del “todo” social se preservan en las acciones del Estado mismo. Afirmó que el Estado tiene sus orígenes en la necesidad de controlar las luchas sociales entre distintos intereses económicos, y que tal control está en manos de la clase económicamente más poderosa de la sociedad. El Estado capitalista es una respuesta a la necesidad de mediar en el conflicto de clases y de mantener el “orden”, y un orden que reproduce el predominio económico de la burguesía.

[6] SCHMITT, Karl. (1991). El concepto de lo político (texto de 1932), Madrid, Editorial Alianza Universidad, p. 49-122.

[7] TORRES NAFARRETE, J. (2004). “El Estado del sistema político”, en: Luhmann: la política como sistema, México: Fondo de Cultura Económica/Universidad Iberoamericana/UNAM, P. 211-242.  

[8] MARSH, David & Stoker, Gerry. (1997), “La convergencia  de las teorías del Estado”, en: Teoría y métodos de la ciencia política.  Alianza Editorial. Madrid, 1997, p.273-291.