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miércoles, 17 de diciembre de 2014

POLITICA FISCAL: TEORIA, INSTRUMENTOS Y SU HISTORIA EN COLOMBIA



   Obert Alejandro Ortiz Rodríguez[1]


Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, Programa de Posgrados. Maestría en Administración Pública.  Bogotá D.C., Colombia.    Email: alejandrortizr@gmail.com


Introducción

El objetivo de este ensayo es presentar un resumen sobre lo que ha sido el desempeño de la política fiscal y monetaria en Colombia y el rol cumplido por los  gobiernos de turno durante el siglo XX y lo que va corrido en el  presente Siglo, así como la apropiación conceptual de su contenido y significado y advertir cuáles fueron los periodos que a juicio tuvieron mejor desempeño fiscal (superávit); a fin de indicar a lector de manera breve (no irresponsable) lo que ha significado las dificultades económicas (fiscales) en las que ha tenido que enfrentar el país para cumplir su responsabilidades frente a la estabilización de la economía, la distribución del ingreso o de la riqueza y la asignación de recursos como producto de su buen o mal desempeño en cuanto a política económica en particular.

Lo anterior, responde al desconocimiento de los políticos, servidores públicos y finalmente la sociedad en un alto porcentaje, sobre la temática, bien por su poca instrucción, o sencillamente por no tener su formación en áreas económicas, en especial de lo que implica política económica de un Estado como el de Colombia dado su régimen y sistema político, y la influencia de un modelo económico globalizador (capitalismo); lo cual los hace indiferente ante los debates que se deben surtir, en particular, frente las reformas que actualmente se están surtiendo en el Congreso de la República y que toca directamente con el pago de impuestos por parte de los ciudadanos a través de una nueva reforma tributaria.

De esta manera, se puede contar con un análisis sencillo, corto y entendible de lo que significa política fiscal y  política monetaria, para hacer del no experto en asuntos de política económica de una Estado, comprensible estos temas y los invita, al menos a cuestionarse sobre lo que ocurre frente a su no participación en los debates, cuestionarse, sobre su propio rol como ciudadano beneficiario o afectado por las decisiones de los gobiernos o por el rol que estos cumplen o han cumplido a lo largo de la historia objeto de reflexión.  


Elementos conceptuales

Para comprender cómo se denomina las decisiones que toma el gobierno en cuanto a sus ingresos y gastos con el fin de incidir en el desempeño de la economía, primero que todo debemos apropiar el concepto sobre gobierno entendiéndolo como el conjunto de instituciones políticas, leyes y prácticas a través de las cuales se realiza la actividad de gobernar y se regula el funcionamiento de la sociedad y cuyo fin primordial es proteger las libertades individuales, velar por el cumplimiento de las normas y promover el bienestar de la sociedad como un todo.  En consecuencia, para el logro de este fin, el gobierno debe, por una parte, contar con un importante volumen de ingresos y, por otra, decidir cuál es la mejor manera de gastar esos recursos de acuerdo con los intereses de la sociedad[2]. No obstante, dentro de la misma sociedad debemos entender que estamos inmersos en un sistema económico que cuenta con unos agentes que desarrollan actividades propias en cuanto al tema de la propiedad de factores productivos, consumo y ahorro, dentro de los que se encuentran los hogares, empresas, el gobierno y también agentes externos. Indiscutiblemente que el rol cumplido por el gobierno marca una gran diferencia, puesto que sumado a lo aquí indicado, le corresponde velar por el respeto de las reglas de juego de la economía.

Si el gobierno tiene la competencia de buscar el bienestar de la sociedad, un mecanismo para impulsarlo es a través de la política económica donde tiene la mayor responsabilidad dado su rol en cuanto la estabilización de la economía, la distribución del ingreso o la riqueza, como también la asignación de los recursos  y, para ello, cuenta con dos instrumentos que son llamados política fiscal y política monetaria. El primero está relacionado con los ingresos y con los gastos del gobierno y, el segundo,  con todos aquellos que sirven para regular la cantidad de dinero que circula en la economía.

Dado que tomaremos mayor referencia en el presente ensayo sobre política fiscal, es necesario indicar que ésta se refiere a las decisiones que debe tomar el gobierno en materia de recaudación de impuestos, gastos y endeudamiento del sector público y, que las mismas están estrechamente relacionadas con las decisiones de ahorro e inversión[3], aspectos estos que sirven de fundamento a lo que ha de conocerse como “teoría fiscal”.

Podemos indicar que uno de los temas que ha abordado la ciencia económica no recientemente, es precisamente qué tipo de servicios públicos deben ser provistos por el sector público y en qué magnitud (gasto), así como el análisis de sus ingresos (provenientes de la tributación); por ello, el enfoque dado por diferentes autores a los largo de la historia. Sobresalen en este ejercicio el pensamiento de Adam Smith quien consideró que el sector público debe apoyarse en el mercado pero no debía interferir en su funcionamiento. Mientras que John Maynard Keynes, argumentó que las ideas clásicas acerca de las virtudes de la no intervención del gobierno en la economía sólo operaban bajo condiciones de pleno empleo; que en una situación de depresión económica el gobierno debía intervenir para sustituir la inversión privada, o debía facilitar una caída en las tasas de interés para estimular la demanda de crédito y, por esa vía, la inversión[4]. Debates que aún siguen vigentes en esta sociedad de corte o modelo económico aún más capitalista.

Ahora, en el entendido que el gobierno debe enfocarse no tanto a la intervención de la economía, más sí a la efectiva administración de sus fuentes de ingresos que recibe a través de los gravámenes (impuestos o tributos) que le cobra a las personas, hogares, empresas y sector externo,  para posteriormente darle un uso a estos recursos en el cual estén representados todos los intereses de la mayor parte de los individuos de un Estado, y que puedan ser contrastados frente al valor de sus ingresos y gastos; también cobra importancia en el análisis o debate sobre el manejo económico o de finanzas adecuado que se le ha dado por parte de los gobernantes a un Estado en particular a fin de verificar si se actuó dentro de la órbita de un déficit fiscal, o si por el contrario, se contó con un superávit fiscal. En otras palabras, tener a la mano en forma oportuna de los que se llama un balance fiscal.

Como excepcionalmente, los manejos económicos por parte de los gobernantes no concluyen sus años fiscales con superávit, por el contrario, generalmente los gastos del gobierno siempre están por encima de los ingresos, razón por la que se debe acudir a los préstamos, aparece otro concepto denominado deuda, de la que no se escapan ni los otros agentes (hogares, empresas y  sector externo) y de la que también se debe actuar como deudor, es decir, comprometiéndose a cancelar intereses, entre otros aspectos y de los que los diferentes Estados han tenido por muchos años ya como una tradición.

Con estos referentes, sólo queda indicar que el gobierno de turno, de conformidad con la orientación ideológica, cuando decide impactar la economía, bien para afectar la demanda agregada o para estimularla cuenta tanto con la política fiscal como con la monetaria. Depende de sus alcances, si saca adelante sus iniciativas de manera positiva, o por el contrario,  si pone en peligro y en crisis su sistema económico.

Algunos datos sobresalientes de la evolución histórica de la Política Fiscal en Colombia en el Siglo XX[5]


Es necesario efectuar un repaso en la historia para determinar si hubo dificultades o no, aciertos o desaciertos o  propuestas innovadoras  en el manejo económico por parte de los gobernantes desde 1899 a la fecha como un mecanismo para comprender la realidad nacional y la actualidad en materia fiscal en nuestro país. Es absolutamente importante comprender los hechos históricos para establecer las dinámicas actuales en materia del manejo económico, máxime cuando, nuevamente se advierte que no se cuenta con todos los recursos para financiar la totalidad de las acciones del Estado, pero más grave aún, en una posible etapa de posconflicto en la que se evidencia a un Presidente de la República acudiendo a gobiernos extranjeros para que lo ayuden a financiar si se firman los acuerdos con grupos al margen de la Ley. ¿Sería que aún no aprendimos de las misiones que se trajeron al país para asesorarnos en materia económica a punta de reformas tanto en el tamaño como en el funcionamiento del Estado?, ¿Los gobernantes no han podido superar el deseo de aplicar los mismos instrumentos o mecanismos que les evite llevar los debates al Congreso de la República con tal de ver sus obras de gobierno cumplida y que tengan que afectar directamente los recursos o asuntos económicos?.  Los interrogantes, serían incontables, pero las experiencias son válidas para el propósito de este ensayo.  

Así las cosas tenemos que en la etapa comprendida entre 1898-1903, época en la que se presentó la Guerra de los Mil Días se frenó el crecimiento económico y se derrumbó la inversión privada en el país. La crisis fiscal que sobrevino condujo a financiar el gobierno con emisiones monetarias, principalmente para financiar los gastos militares. Las consecuencias macroeconómicas fueron negativas: el déficit fiscal, medido en términos reales, fue el más alto del Siglo XX, la inflación alcanzó niveles por encima del 300% en 1902 y la devaluación promedio alcanzó un 166% en este mismo año.  Entre 1904-1910 dada la culminación de la Guerra antes indicada, los esfuerzos en materia económica se dirigieron a lograr la estabilización monetaria y la recuperación general de la economía por la que implicó esfuerzos en elevar la carga tributaria y racionalizar el gasto público; pero dadas las circunstancias políticas del momento, esta época no pudo superar las  dificultades fiscales a raíz del estancamiento de los ingresos y de un acelerado crecimiento del gasto público del que fue objeto. En 1910-1920, dados los impactos de la I Guerra mundial, se formularon por los gobiernos de turno propuestas que resultaron claves para la corrección del déficit fiscal, como el hecho de acudir al crédito externo como mecanismos de financiación y luego al  crédito interno (emisión de bonos de deuda flotante), más no a la emisión como medio para financiar al gobierno pues había quedado prohibido constitucionalmente.

Entre 1920-1930, se puede considerar la primera época dorada de la economía colombiana, no sólo por su crecimiento económico, entre otras por los recursos que recibió sobre la indemnización del canal de panamá, sino porque su economía que venía por siglos del déficit, ahora estaba en superávit, pero había tenido el gran problema de haber acudido de manera desmedida al Crédito externo y eso le trajo problemas pero relacionados con la inflación. Hacia 1930-1939 como se puede recordar, fue el colapso mundial, época conocida como la gran depresión pero que Colombia adoptó medidas que la protegieran de esa gran crisis y que al finalizar la década la economía estuvo más bien en recuperación, lo que incluso, nuevamente mostró un superávit fiscal y una caída de la deuda. En  1939 a 1949, época con grandes cambios dada la culminación de la II guerra Mundial, trae unos efectos y fue la caída de las exportaciones y en las reservas internacionales y las importaciones que se vieron restringidas lo que desalentó y afectó la economía nacional generando medidas de ajuste fiscal (impuestos y revisión al régimen tributario departamental y municipal que venía en declive), pero el gasto público siguió aumentando. Entre los años de 1950 a 1960 fueron de prosperidad económica, dado el auge en la exportación de café y  un incremento en el recaudo de los impuestos indirectos  y el fortalecimiento de los impuestos directos en todos los niveles de gobierno que se dieron. En consecuencia los ingresos fueron altos, pero el gasto público también registró aumento en la década. Sin embargo, se registró paradójicamente un superávit en esta década. Para los años comprendidos entre 1960 a 1970, se destaca que en los primeros cinco años de la década, las finanzas públicas tuvieron como determinante de fondo una economía con severas restricciones de balanza de pagos, como resultado de la alta dependencia en las exportaciones de café.   Tanto la crisis de balanza de pagos, como la situación general de la economía y las finanzas públicas, registraron una significativa corrección y mejoría ya en el ocaso de la década (1967 y 1970), como resultado del conjunto de políticas adoptadas bajo la administración Lleras Restrepo. Por lo tanto, se crearon más impuestos, la inversión pública y el gasto público se frenaron y la deuda pública se duplicó. En cuanto a  la década comprendida entre 1970 a 1980,  aunque fuera un periodo de gran crecimiento de la economía, los recaudos de caja estuvieron por debajo de los ingresos mostrados (déficit de caja), se presentó dificultades en la colocación de Bonos, hubo recortes de presupuestos, se reorganizaron los impuestos, se rechazaron créditos a fin de reducir el endeudamiento pero toco finalmente se debió acudir a créditos internos. En la Década 1980-1990, estuvo marcada por una situación económica mundial en crisis y, como consecuencia, las circunstancias de la economía colombiana cambiaron radicalmente dando lugar a una nueva etapa de tendencias recesivas de muy difícil manejo. Se evidenció una erosión en el sistema tributario, se acudió al endeudamiento externo aunque no era sostenible, lo que culminó con aumento en la tributación y una fuerte política de austeridad en el gasto público.  Para finales del siglo XX, entre los años 1990 a 1999, entró en vigencia la Constitución Política Colombiana de 1991, lo que permitió el crecimiento del Estado y facilitó el creciente desbalance fiscal y de endeudamiento a pesar de los cambios introducidos tanto por el modelo económico y político instaurado que obligó a efectuar reformas en el tamaño del Estado, sus sistema tributario, política fiscal, política monetaria y en el manejo de la deuda externa, factores que se padecen en la actualidad con persistencia. En lo que concierne al periodo de los años 2000 al 2013, el panorama no ha cambiado mucho en el entendido de seguir con la escalada de creación de impuestos, reducción del gasto a través de las reformas a la estructura del Estado,  pero que las mismas no han dado cumplimiento a los objetivos propuestos y el crecimiento de la deuda pública ha seguido su ritmo de crecimiento. El país, de cierta forma no ha podido acelerar su proceso de inversión y, por ello, nos hemos dejado tomar ventaja como países que anteriormente considerábamos más atrasado como Ecuador, por citar un ejemplo. Aún estamos en el debate si aumentar la creación de impuestos, si la deuda pública es acorde con el tamaño del Estado, que no alcanzan los recursos para inversiones públicas y que no existen los recursos necesarios para cumplir los compromisos en cuanto a inversión social.

Finalmente, es necesario expresar que en el manejo económico, siempre los gobiernos han acudido a misiones fiscales internacionales y de expertos nacionales[6] para que les indiquen la mejor forma de efectuar las reformas, ajustes y medidas que le permitan adoptar acciones contundentes para el adecuado manejo de las finanzas públicas.      

A pesar de lo indicado, tenemos una carga tributaria alta a nivel nacional y en los municipios y departamentos ha perdido prioridad, sumado a que la  estructura pera su manejo ha sido inadecuado e ineficiente. De igual forma, los gastos del gobierno, al haber permanecido en la curva del crecimiento continuo es muy alta, sin haberse impactado su disminución con las reformas que se han realizado para disminuir el tamaño del Estado. Sin embargo en el gobierno de Santos, nuevamente la estructura del Estado aumento en su tamaño y gastos. Y en cuanto a la deuda pública, la misma ya se está contemplando dentro de los escenarios de insostenibilidad dado su porcentaje frente al PIB y su continua utilización por parte de los gobiernos de turno.        
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Comentarios finales


Al efectuar el breve recorrido histórico sobre el desempeño fiscal de Colombia en el siglo XX y lo corrido del siglo XXI, y contestarnos el interrogante antes planteado si en el país se ha transitado más en la órbita de superávit o déficil fiscal, la respuesta salta a la vista; indicando que ha sido en contadas excepciones que se ha cantado victoria, como lo hiciera efusivamente en su oportunidad el Presidente Abadía Méndez cuando manifestó que la prosperidad fue tal que “de un día para otro Colombia pasó de la economía del déficit, que vivió durante un siglo, a la del superávit” y posteriormente complemento: “estamos viviendo una revolución creadora que habrá de transformar a la Nación” (Patiño, 1981).  Claro que ello, obedeció al pago que efectuara Estados unidos por la separación de Panamá.

Comprender las herramientas de la política macroeconómica de las que dispone un Estado (política fiscal y monetaria), bien para que la economía crezca a una taza que se considere razonable y  que implique la más mínima inflación, el recorte a las recesiones y evitar que los auges se salgan de control; es complejo aún para los mismos economistas y más todavía para quiénes en un momento determinado tienen la responsabilidad de tomar las decisiones impopulares al frente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y en representación del gobierno.

En este rol de comprensión que hemos indicado, no se debe dejar por fuera la tarea que ha cumplido en Banco Central, o en este caso, el Banco de la República quien finalmente es un importante referente cuando de la aplicación de la Política montería se hace alusión dada la responsabilidad frente al manejo del mercado de valores.

En general, podemos indicar, de acuerdo al propósito de este escrito, que un alto porcentaje de los colombianos, desconocemos los temas relacionados con la política macroeconómica del Estado y, con mayor gravedad, en las entidades territoriales. De ahí los pobres o nulos debates, incluso en el trámite de los presupuestos General de la Nación y el de la entidades territoriales o descentralizadas. Esto tiene incidencias negativas, para impulsar la definición de presupuestos participativos en la sociedad en particular, donde ya son experiencias positivas en algunos puntos geográficos del planeta.

Como una forma de indicar una gran conclusión, es que debemos apropiarnos más de los asuntos económicos de nuestro país, para contribuir en los debates y en la definición de políticas propias que fortalezcan las decisiones que toma el gobierno en manera de política fiscal y monetaria a fin de comprender y tomar las medidas en los movimientos cíclicos de la economía que traten de alterar nuestras finanzas. Así mismo, para no exaltarnos cuando se eleve el ingreso, cambios abruptos en las tasas de interés, crecimiento o reducción de impuestos, cuando estemos enfrentados a las trampas de la liquidez o a la reticencia de los bancos a prestar, o cuando los gastos del Estado superen sus ingresos o en el manejo de la deuda pública.  En otros términos, estar atentos a la combinación que hacen los gobiernos en la utilización alterna o no de la política montería o la fiscal o conjuntamente.               


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BIBLIOGRAFÍA


ELEMENTOS BÁSICOS DE POLÍTICA FISCAL - 405-ELEMENTOS BÁSICOS DE POLÍTICA FISCAL.pdf. Tipo    Adjunto. URL           http://www.espacio-publico.com/wp-content/uploads/2013/11/405-ELEMENTOS%20B%C3%81SICOS%20DE%20POL%C3%8DTICA%20FISCAL.pdf. Accedido        4/11/2014 10:25:29 a. m.
DORNBUSCH ET AL, 2010. POLITICA MONETARIA Y FISCAL.
BANCO DE LA REPUBLICA. El papel del gobierno y la política Fiscal.
JUNGUITO, R. y RINCON, H. La política fiscal en el Siglo XX en Colombia    


[1] Abogado, Especialista en Gestión Pública y estudiante de la Maestría en Administración Pública. Escuela Superior de Administración Pública-ESAP, Facultad de Posgrados.  Ensayo dentro del curso de Finanzas Públicas y Políticas.  
[2] BANCO DE LA REPUBLICA. El papel del gobierno y la política fiscal. Pág. 7-8.
[3] Ibidem, p. 19.
[4] Ibidem, p.  21
[5] JUNGUITO, R. y RINCON, H. La política fiscal en el Siglo XX en Colombia.   
[6] En 1923 estuvo la Misión de Expertos Financieros dirigida por Edwin Walter Kemmerer quién efectuó las siguientes recomendaciones:  Ley creación Banco de la República, Ley creación Superintendencia Bancaria, Ley creación Contraloría, Ley de Reforma Presupuestal y Ley de reforma Fiscal. En 1930, la Comisión Financiera Consultiva para Colombia, quien fuera dirigida por  Edwin Walter Kemmerer  y recomendaron la creación de la Ley Orgánica de reforma al Banco de la República, el  Proyecto de Ley sobre Administraciones de Impuestos, Proyecto de Ley sobre Tributación, impuesto a la exportación de banano e impuesto predial,  Proyecto de Ley sobre presupuesto y la  Enmiendas a la Ley sobre Organización Bancaria. En 1950, denominado Bases de un Programa de Fomento para Colombia, generó el Informe de una Misión coordinada por Lauchlin Currie y proponen  una disminución tamaño del Estado, Recomienda creación Dirección de Crédito Público, Apoya propuesta de reducción de iniciativa parlamentaria,  Conceptuó que estructura tributaria era balanceada, Sugiere ampliación base tributaria imporrenta, Estudia debilitamiento finanzas Departamentales y Recomienda mejoramiento de relaciones financieras  intergubernamentales. Para 1965 fue Fiscal Survey of Colombia: Joint Tax Program, coordinada por Milton Taylor. Esta misión Estima déficit de caja en 3% del PIB, Critica Ley 81/60 por debilitar base tributaria, Recomienda unificar tarifa de renta entre sociedades, Sugiere retención en la fuente, Propone impuesto presuntivo al agro, Critica régimen de exenciones, Sugiere reducir protección arancelaria, Sugiere incluir presupuesto entidades descentralizadas en presupuesto nacional, Propone trasladar a departamentos participación ingresos departamentales y fortalecer impuesto vehículos. En 1969 a través de las Bases de una Reforma Tributaria para Colombia, dirigida por Richard Musgrave se propone la Ampliación base imporrenta personal, Gravar pensiones, Impuesto único a sociedades sobre renta líquida, Suprimir tributo exceso de utilidades, Eliminar exenciones Ley 81/60, Eliminar otras exenciones a renta sociedades, Fortalecer tributación indirecta. Ventas al 6%., Sustitución industria y comercio por ventas y Educación primaria como responsabilidad municipal. En 1981,  Finanzas Intergubernamental es en Colombia con su Informe Final de la Misión liderada por Richard Bird,  Muestra preocupación con diseño y crecimiento de las transferencias públicas asignadas por fórmula, Propone modificación cesión de ventas para reflejar necesidad y esfuerzo fiscal municipal, Propone modificaciones al proceso presupuestal, en especial, contabilidad de caja, Rentas de destinación especial solo cuando exista relación entre origen y destino de los ingresos, Traspaso a departamentos impuesto vehículos, Mayor autonomía fiscal municipal, Unifica industria y comercio sobre ventas brutas.  En 1986, la  Misión de Gasto Público liderada por Mauricio Carrizosa, Propone modificaciones al Estatuto Orgánico del Presupuesto. En 1992 con la  Descentralización y Federalismo Fiscal: Informe Final de la Misión por la Descentralización liderada por Eduardo Wiesner propone acciones para las Finanzas territoriales, Transferencias constitucionales, Distribución de competencias, Regalías y desarrollo regional y Planeación y desarrollo regional. En 1995, la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas liderada por Gabriel Rosas, Identifica problema estructural en el desbalance entre crecimiento de los ingresos y gastos del gobierno y Atribuye 1% del PIB a cambio constitucional en educación y salud y 0.7% a municipios, Propone modificaciones régimen presupuestal, rentas atadas y fiscos municipales y Propone modificación fórmula transferencias.  En el 2002, en  Reformas Institucionales en Colombia, concretamente Alberto Alesina le apuntan a la Descentralización en Colombia, Reformas al proceso presupuestal en Colombia, Propuestas sobre recursos públicos para la educación y Propuestas sobre gasto público en asistencia social. En 2003, la  Misión del Ingreso Público: Informe del Consejo Directivo, coordinada por Richard Bird,, James Poterba y  Joel Slemrod Proponen una reforma fiscal estructural,  Medidas de control de evasión, Generalización del IVA, Expandir base impuesto de renta, Marchitamiento exenciones renta sociedades, Reforma pensional y  Reducir impuesto transacciones financieras. En el 2004, en el denominado:  Ayuda Memoria: La Descentralización Fiscal en Colombia FMI se propone Distribución de competencias, Sistema tributario territorial, Recomendaciones sobre transferencias intergubernamentales y un control del endeudamiento.

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