Obert Alejandro Ortiz Rodríguez[1]
Escuela Superior de Administración
Pública – ESAP, Programa de Posgrados. Maestría en Administración Pública. Bogotá D.C., Colombia. Email: alejandrortizr@gmail.com
Introducción
El objetivo de este ensayo es
presentar un resumen sobre lo que ha sido el desempeño de la política fiscal y
monetaria en Colombia y el rol cumplido por los
gobiernos de turno durante el siglo XX y lo que va corrido en el presente Siglo, así como la apropiación
conceptual de su contenido y significado y advertir cuáles fueron los periodos
que a juicio tuvieron mejor desempeño fiscal (superávit); a fin de indicar a
lector de manera breve (no irresponsable) lo que ha significado las
dificultades económicas (fiscales) en las que ha tenido que enfrentar el país
para cumplir su responsabilidades frente a la estabilización de la economía, la
distribución del ingreso o de la riqueza y la asignación de recursos como
producto de su buen o mal desempeño en cuanto a política económica en
particular.
Lo anterior, responde al
desconocimiento de los políticos, servidores públicos y finalmente la sociedad
en un alto porcentaje, sobre la temática, bien por su poca instrucción, o
sencillamente por no tener su formación en áreas económicas, en especial de lo
que implica política económica de un Estado como el de Colombia dado su régimen
y sistema político, y la influencia de un modelo económico globalizador
(capitalismo); lo cual los hace indiferente ante los debates que se deben
surtir, en particular, frente las reformas que actualmente se están surtiendo
en el Congreso de la República y que toca directamente con el pago de impuestos
por parte de los ciudadanos a través de una nueva reforma tributaria.
De esta manera, se puede contar con un
análisis sencillo, corto y entendible de lo que significa política fiscal
y política monetaria, para hacer del no
experto en asuntos de política económica de una Estado, comprensible estos
temas y los invita, al menos a cuestionarse sobre lo que ocurre frente a su no
participación en los debates, cuestionarse, sobre su propio rol como ciudadano
beneficiario o afectado por las decisiones de los gobiernos o por el rol que
estos cumplen o han cumplido a lo largo de la historia objeto de reflexión.
Elementos
conceptuales
Para comprender cómo se denomina las
decisiones que toma el gobierno en cuanto a sus ingresos y gastos con el fin de
incidir en el desempeño de la economía, primero que todo debemos apropiar el
concepto sobre gobierno entendiéndolo como el conjunto de instituciones
políticas, leyes y prácticas a través de las cuales se realiza la actividad de
gobernar y se regula el funcionamiento de la sociedad y cuyo fin primordial es proteger
las libertades individuales, velar por el cumplimiento de las normas y promover
el bienestar de la sociedad como un todo. En consecuencia, para el logro de este fin, el
gobierno debe, por una parte, contar con un importante volumen de ingresos y,
por otra, decidir cuál es la mejor manera de gastar esos recursos de acuerdo
con los intereses de la sociedad[2].
No obstante, dentro de la misma sociedad debemos entender que estamos inmersos
en un sistema económico que cuenta con unos agentes que desarrollan actividades
propias en cuanto al tema de la propiedad de factores productivos, consumo y
ahorro, dentro de los que se encuentran los hogares, empresas, el gobierno y también
agentes externos. Indiscutiblemente que el rol cumplido por el gobierno marca
una gran diferencia, puesto que sumado a lo aquí indicado, le corresponde velar
por el respeto de las reglas de juego de la economía.
Si el gobierno tiene la competencia de
buscar el bienestar de la sociedad, un mecanismo para impulsarlo es a través de
la política económica donde tiene la mayor responsabilidad dado su rol en cuanto
la estabilización de la economía, la distribución del ingreso o la riqueza,
como también la asignación de los recursos
y, para ello, cuenta con dos instrumentos que son llamados política fiscal
y política monetaria. El primero está relacionado con los ingresos y con los
gastos del gobierno y, el segundo, con
todos aquellos que sirven para regular la cantidad de dinero que circula en la
economía.
Dado que tomaremos mayor referencia en
el presente ensayo sobre política fiscal, es necesario indicar que ésta se
refiere a las decisiones que debe tomar el gobierno en materia de recaudación de
impuestos, gastos y endeudamiento del sector público y, que las mismas están
estrechamente relacionadas con las decisiones de ahorro e inversión[3],
aspectos estos que sirven de fundamento a lo que ha de conocerse como “teoría
fiscal”.
Podemos indicar que uno de los temas
que ha abordado la ciencia económica no recientemente, es precisamente qué tipo
de servicios públicos deben ser provistos por el sector público y en qué
magnitud (gasto), así como el análisis de sus ingresos (provenientes de la tributación);
por ello, el enfoque dado por diferentes autores a los largo de la historia.
Sobresalen en este ejercicio el pensamiento de Adam Smith quien consideró que
el sector público debe apoyarse en el mercado pero no debía interferir en su
funcionamiento. Mientras que John Maynard Keynes, argumentó que las ideas
clásicas acerca de las virtudes de la no intervención del gobierno en la
economía sólo operaban bajo condiciones de pleno empleo; que en una situación
de depresión económica el gobierno debía intervenir para sustituir la inversión
privada, o debía facilitar una caída en las tasas de interés para estimular la
demanda de crédito y, por esa vía, la inversión[4].
Debates que aún siguen vigentes en esta sociedad de corte o modelo económico aún
más capitalista.
Ahora, en el entendido que el gobierno
debe enfocarse no tanto a la intervención de la economía, más sí a la efectiva
administración de sus fuentes de ingresos que recibe a través de los gravámenes
(impuestos o tributos) que le cobra a las personas, hogares, empresas y sector
externo, para posteriormente darle un
uso a estos recursos en el cual estén representados todos los intereses de la
mayor parte de los individuos de un Estado, y que puedan ser contrastados
frente al valor de sus ingresos y gastos; también cobra importancia en el
análisis o debate sobre el manejo económico o de finanzas adecuado que se le ha
dado por parte de los gobernantes a un Estado en particular a fin de verificar
si se actuó dentro de la órbita de un déficit fiscal, o si por el contrario, se
contó con un superávit fiscal. En otras palabras, tener a la mano en forma
oportuna de los que se llama un balance fiscal.
Como excepcionalmente, los manejos
económicos por parte de los gobernantes no concluyen sus años fiscales con
superávit, por el contrario, generalmente los gastos del gobierno siempre están
por encima de los ingresos, razón por la que se debe acudir a los préstamos, aparece
otro concepto denominado deuda, de la que no se escapan ni los otros agentes
(hogares, empresas y sector externo) y
de la que también se debe actuar como deudor, es decir, comprometiéndose a
cancelar intereses, entre otros aspectos y de los que los diferentes Estados
han tenido por muchos años ya como una tradición.
Con estos referentes, sólo queda
indicar que el gobierno de turno, de conformidad con la orientación ideológica,
cuando decide impactar la economía, bien para afectar la demanda agregada o
para estimularla cuenta tanto con la política fiscal como con la monetaria.
Depende de sus alcances, si saca adelante sus iniciativas de manera positiva, o
por el contrario, si pone en peligro y
en crisis su sistema económico.
Algunos datos
sobresalientes de la evolución histórica de la Política Fiscal en Colombia en
el Siglo XX[5]
Es necesario efectuar un repaso en la
historia para determinar si hubo dificultades o no, aciertos o desaciertos
o propuestas innovadoras en el manejo económico por parte de los
gobernantes desde 1899 a la fecha como un mecanismo para comprender la realidad
nacional y la actualidad en materia fiscal en nuestro país. Es absolutamente
importante comprender los hechos históricos para establecer las dinámicas
actuales en materia del manejo económico, máxime cuando, nuevamente se advierte
que no se cuenta con todos los recursos para financiar la totalidad de las
acciones del Estado, pero más grave aún, en una posible etapa de posconflicto
en la que se evidencia a un Presidente de la República acudiendo a gobiernos
extranjeros para que lo ayuden a financiar si se firman los acuerdos con grupos
al margen de la Ley. ¿Sería que aún no aprendimos de las misiones que se
trajeron al país para asesorarnos en materia económica a punta de reformas
tanto en el tamaño como en el funcionamiento del Estado?, ¿Los gobernantes no
han podido superar el deseo de aplicar los mismos instrumentos o mecanismos que
les evite llevar los debates al Congreso de la República con tal de ver sus
obras de gobierno cumplida y que tengan que afectar directamente los recursos o
asuntos económicos?. Los interrogantes,
serían incontables, pero las experiencias son válidas para el propósito de este
ensayo.
Así las cosas tenemos que en la etapa
comprendida entre 1898-1903, época en la que se presentó la Guerra de los Mil
Días se frenó el crecimiento económico y se derrumbó la inversión privada en el
país. La crisis fiscal que sobrevino condujo a financiar el gobierno con emisiones
monetarias, principalmente para financiar los gastos militares. Las
consecuencias macroeconómicas fueron negativas: el déficit fiscal, medido en términos
reales, fue el más alto del Siglo XX, la inflación alcanzó niveles por encima
del 300% en 1902 y la devaluación promedio alcanzó un 166% en este mismo año. Entre 1904-1910 dada la culminación de la
Guerra antes indicada, los esfuerzos en materia económica se dirigieron a
lograr la estabilización monetaria y la recuperación general de la economía por
la que implicó esfuerzos en elevar la carga tributaria y racionalizar el gasto
público; pero dadas las circunstancias políticas del momento, esta época no
pudo superar las dificultades fiscales a
raíz del estancamiento de los ingresos y de un acelerado crecimiento del gasto
público del que fue objeto. En 1910-1920, dados los impactos de la I Guerra
mundial, se formularon por los gobiernos de turno propuestas que resultaron
claves para la corrección del déficit fiscal, como el hecho de acudir al
crédito externo como mecanismos de financiación y luego al crédito interno (emisión de bonos de deuda
flotante), más no a la emisión como medio para financiar al gobierno pues había
quedado prohibido constitucionalmente.
Entre 1920-1930, se puede considerar
la primera época dorada de la economía colombiana, no sólo por su crecimiento
económico, entre otras por los recursos que recibió sobre la indemnización del
canal de panamá, sino porque su economía que venía por siglos del déficit,
ahora estaba en superávit, pero había tenido el gran problema de haber acudido
de manera desmedida al Crédito externo y eso le trajo problemas pero
relacionados con la inflación. Hacia 1930-1939 como se puede recordar, fue el
colapso mundial, época conocida como la gran depresión pero que Colombia adoptó
medidas que la protegieran de esa gran crisis y que al finalizar la década la
economía estuvo más bien en recuperación, lo que incluso, nuevamente mostró un
superávit fiscal y una caída de la deuda. En 1939 a 1949, época con grandes cambios dada la
culminación de la II guerra Mundial, trae unos efectos y fue la caída de las
exportaciones y en las reservas internacionales y las importaciones que se
vieron restringidas lo que desalentó y afectó la economía nacional generando
medidas de ajuste fiscal (impuestos y revisión al régimen tributario
departamental y municipal que venía en declive), pero el gasto público siguió
aumentando. Entre los años de 1950 a 1960 fueron de prosperidad económica, dado
el auge en la exportación de café y un
incremento en el recaudo de los impuestos indirectos y el fortalecimiento de los impuestos
directos en todos los niveles de gobierno que se dieron. En consecuencia los
ingresos fueron altos, pero el gasto público también registró aumento en la
década. Sin embargo, se registró paradójicamente un superávit en esta década. Para
los años comprendidos entre 1960 a 1970, se destaca que en los primeros cinco
años de la década, las finanzas públicas tuvieron como determinante de fondo
una economía con severas restricciones de balanza de pagos, como resultado de
la alta dependencia en las exportaciones de café. Tanto la crisis de balanza de pagos, como la
situación general de la economía y las finanzas públicas, registraron una significativa
corrección y mejoría ya en el ocaso de la década (1967 y 1970), como resultado
del conjunto de políticas adoptadas bajo la administración Lleras Restrepo. Por
lo tanto, se crearon más impuestos, la inversión pública y el gasto público se
frenaron y la deuda pública se duplicó. En cuanto a la década comprendida entre 1970 a 1980, aunque fuera un periodo de gran crecimiento de
la economía, los recaudos de caja estuvieron por debajo de los ingresos
mostrados (déficit de caja), se presentó dificultades en la colocación de
Bonos, hubo recortes de presupuestos, se reorganizaron los impuestos, se
rechazaron créditos a fin de reducir el endeudamiento pero toco finalmente se
debió acudir a créditos internos. En la Década 1980-1990, estuvo marcada por
una situación económica mundial en crisis y, como consecuencia, las
circunstancias de la economía colombiana cambiaron radicalmente dando lugar a
una nueva etapa de tendencias recesivas de muy difícil manejo. Se evidenció una
erosión en el sistema tributario, se acudió al endeudamiento externo aunque no
era sostenible, lo que culminó con aumento en la tributación y una fuerte política
de austeridad en el gasto público. Para
finales del siglo XX, entre los años 1990 a 1999, entró en vigencia la
Constitución Política Colombiana de 1991, lo que permitió el crecimiento del
Estado y facilitó el creciente desbalance fiscal y de endeudamiento a pesar de
los cambios introducidos tanto por el modelo económico y político instaurado
que obligó a efectuar reformas en el tamaño del Estado, sus sistema tributario,
política fiscal, política monetaria y en el manejo de la deuda externa,
factores que se padecen en la actualidad con persistencia. En lo que concierne al
periodo de los años 2000 al 2013, el panorama no ha cambiado mucho en el
entendido de seguir con la escalada de creación de impuestos, reducción del
gasto a través de las reformas a la estructura del Estado, pero que las mismas no han dado cumplimiento a
los objetivos propuestos y el crecimiento de la deuda pública ha seguido su
ritmo de crecimiento. El país, de cierta forma no ha podido acelerar su proceso
de inversión y, por ello, nos hemos dejado tomar ventaja como países que
anteriormente considerábamos más atrasado como Ecuador, por citar un ejemplo.
Aún estamos en el debate si aumentar la creación de impuestos, si la deuda
pública es acorde con el tamaño del Estado, que no alcanzan los recursos para
inversiones públicas y que no existen los recursos necesarios para cumplir los
compromisos en cuanto a inversión social.
Finalmente, es necesario expresar que
en el manejo económico, siempre los gobiernos han acudido a misiones fiscales
internacionales y de expertos nacionales[6]
para que les indiquen la mejor forma de efectuar las reformas, ajustes y
medidas que le permitan adoptar acciones contundentes para el adecuado manejo
de las finanzas públicas.
A pesar de lo indicado, tenemos una
carga tributaria alta a nivel nacional y en los municipios y departamentos ha
perdido prioridad, sumado a que la
estructura pera su manejo ha sido inadecuado e ineficiente. De igual
forma, los gastos del gobierno, al haber permanecido en la curva del
crecimiento continuo es muy alta, sin haberse impactado su disminución con las
reformas que se han realizado para disminuir el tamaño del Estado. Sin embargo
en el gobierno de Santos, nuevamente la estructura del Estado aumento en su
tamaño y gastos. Y en cuanto a la deuda pública, la misma ya se está
contemplando dentro de los escenarios de insostenibilidad dado su porcentaje
frente al PIB y su continua utilización por parte de los gobiernos de turno.
.
Comentarios
finales
Al efectuar el breve recorrido
histórico sobre el desempeño fiscal de Colombia en el siglo XX y lo corrido del
siglo XXI, y contestarnos el interrogante antes planteado si en el país se ha
transitado más en la órbita de superávit o déficil fiscal, la respuesta salta a
la vista; indicando que ha sido en contadas excepciones que se ha cantado
victoria, como lo hiciera efusivamente en su oportunidad el Presidente Abadía
Méndez cuando manifestó que la prosperidad fue tal que “de un día para otro
Colombia pasó de la economía del déficit, que vivió durante un siglo, a la del
superávit” y posteriormente complemento: “estamos viviendo una revolución
creadora que habrá de transformar a la Nación” (Patiño, 1981). Claro que ello, obedeció al pago que
efectuara Estados unidos por la separación de Panamá.
Comprender las herramientas de la
política macroeconómica de las que dispone un Estado (política fiscal y
monetaria), bien para que la economía crezca a una taza que se considere
razonable y que implique la más mínima
inflación, el recorte a las recesiones y evitar que los auges se salgan de
control; es complejo aún para los mismos economistas y más todavía para quiénes
en un momento determinado tienen la responsabilidad de tomar las decisiones
impopulares al frente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y en
representación del gobierno.
En este rol de comprensión que hemos
indicado, no se debe dejar por fuera la tarea que ha cumplido en Banco Central,
o en este caso, el Banco de la República quien finalmente es un importante
referente cuando de la aplicación de la Política montería se hace alusión dada
la responsabilidad frente al manejo del mercado de valores.
En general, podemos indicar, de
acuerdo al propósito de este escrito, que un alto porcentaje de los
colombianos, desconocemos los temas relacionados con la política macroeconómica
del Estado y, con mayor gravedad, en las entidades territoriales. De ahí los
pobres o nulos debates, incluso en el trámite de los presupuestos General de la
Nación y el de la entidades territoriales o descentralizadas. Esto tiene
incidencias negativas, para impulsar la definición de presupuestos
participativos en la sociedad en particular, donde ya son experiencias
positivas en algunos puntos geográficos del planeta.
Como una forma de indicar una gran
conclusión, es que debemos apropiarnos más de los asuntos económicos de nuestro
país, para contribuir en los debates y en la definición de políticas propias
que fortalezcan las decisiones que toma el gobierno en manera de política
fiscal y monetaria a fin de comprender y tomar las medidas en los movimientos
cíclicos de la economía que traten de alterar nuestras finanzas. Así mismo,
para no exaltarnos cuando se eleve el ingreso, cambios abruptos en las tasas de
interés, crecimiento o reducción de impuestos, cuando estemos enfrentados a las
trampas de la liquidez o a la reticencia de los bancos a prestar, o cuando los
gastos del Estado superen sus ingresos o en el manejo de la deuda pública. En otros términos, estar atentos a la
combinación que hacen los gobiernos en la utilización alterna o no de la
política montería o la fiscal o conjuntamente.
.
BIBLIOGRAFÍA
ELEMENTOS BÁSICOS DE POLÍTICA FISCAL - 405-ELEMENTOS BÁSICOS
DE POLÍTICA FISCAL.pdf. Tipo Adjunto. URL
http://www.espacio-publico.com/wp-content/uploads/2013/11/405-ELEMENTOS%20B%C3%81SICOS%20DE%20POL%C3%8DTICA%20FISCAL.pdf.
Accedido 4/11/2014 10:25:29 a. m.
DORNBUSCH ET AL, 2010. POLITICA MONETARIA Y
FISCAL.
BANCO DE LA REPUBLICA. El papel del gobierno y
la política Fiscal.
JUNGUITO, R. y RINCON, H. La política fiscal
en el Siglo XX en Colombia
[1] Abogado, Especialista en Gestión Pública y estudiante de la Maestría
en Administración Pública. Escuela Superior de Administración Pública-ESAP,
Facultad de Posgrados. Ensayo dentro del
curso de Finanzas Públicas y Políticas.
[5] JUNGUITO, R. y RINCON, H. La política fiscal en el Siglo XX en
Colombia.
[6] En 1923 estuvo la Misión de Expertos
Financieros dirigida por Edwin Walter Kemmerer quién efectuó las siguientes
recomendaciones: Ley creación Banco de
la República, Ley creación Superintendencia Bancaria, Ley creación Contraloría,
Ley de Reforma Presupuestal y Ley de reforma Fiscal. En 1930, la Comisión
Financiera Consultiva para Colombia, quien fuera dirigida por Edwin Walter Kemmerer y recomendaron la creación de la Ley Orgánica
de reforma al Banco de la República, el
Proyecto de Ley sobre Administraciones de Impuestos, Proyecto de Ley
sobre Tributación, impuesto a la exportación de banano e impuesto predial, Proyecto de Ley sobre presupuesto y la Enmiendas a la Ley sobre Organización
Bancaria. En 1950, denominado Bases de un Programa de Fomento para Colombia,
generó el Informe de una Misión coordinada por Lauchlin Currie y proponen una disminución tamaño del Estado, Recomienda
creación Dirección de Crédito Público, Apoya propuesta de reducción de
iniciativa parlamentaria, Conceptuó que
estructura tributaria era balanceada, Sugiere ampliación base tributaria
imporrenta, Estudia debilitamiento finanzas Departamentales y Recomienda
mejoramiento de relaciones financieras intergubernamentales.
Para 1965 fue Fiscal Survey of Colombia: Joint Tax Program, coordinada por Milton
Taylor. Esta misión Estima déficit de caja en 3% del PIB, Critica Ley 81/60 por
debilitar base tributaria, Recomienda unificar tarifa de renta entre
sociedades, Sugiere retención en la fuente, Propone impuesto presuntivo al
agro, Critica régimen de exenciones, Sugiere reducir protección arancelaria,
Sugiere incluir presupuesto entidades descentralizadas en presupuesto nacional,
Propone trasladar a departamentos participación ingresos departamentales y
fortalecer impuesto vehículos. En 1969 a través de las Bases de una Reforma
Tributaria para Colombia, dirigida por Richard Musgrave se propone la
Ampliación base imporrenta personal, Gravar pensiones, Impuesto único a
sociedades sobre renta líquida, Suprimir tributo exceso de utilidades, Eliminar
exenciones Ley 81/60, Eliminar otras exenciones a renta sociedades, Fortalecer
tributación indirecta. Ventas al 6%., Sustitución industria y comercio por
ventas y Educación primaria como responsabilidad municipal. En 1981, Finanzas Intergubernamental es en Colombia con
su Informe Final de la Misión liderada por Richard Bird, Muestra preocupación con diseño y crecimiento
de las transferencias públicas asignadas por fórmula, Propone modificación
cesión de ventas para reflejar necesidad y esfuerzo fiscal municipal, Propone
modificaciones al proceso presupuestal, en especial, contabilidad de caja, Rentas
de destinación especial solo cuando exista relación entre origen y destino de
los ingresos, Traspaso a departamentos impuesto vehículos, Mayor autonomía
fiscal municipal, Unifica industria y comercio sobre ventas brutas. En 1986, la
Misión de Gasto Público liderada por Mauricio Carrizosa, Propone
modificaciones al Estatuto Orgánico del Presupuesto. En 1992 con la Descentralización y Federalismo Fiscal:
Informe Final de la Misión por la Descentralización liderada por Eduardo
Wiesner propone acciones para las Finanzas territoriales, Transferencias
constitucionales, Distribución de competencias, Regalías y desarrollo regional
y Planeación y desarrollo regional. En 1995, la Comisión de Racionalización del
Gasto y de las Finanzas Públicas liderada por Gabriel Rosas, Identifica
problema estructural en el desbalance entre crecimiento de los ingresos y
gastos del gobierno y Atribuye 1% del PIB a cambio constitucional en educación
y salud y 0.7% a municipios, Propone modificaciones régimen presupuestal,
rentas atadas y fiscos municipales y Propone modificación fórmula
transferencias. En el 2002, en Reformas Institucionales en Colombia,
concretamente Alberto Alesina le apuntan a la Descentralización en Colombia,
Reformas al proceso presupuestal en Colombia, Propuestas sobre recursos
públicos para la educación y Propuestas sobre gasto público en asistencia
social. En 2003, la Misión del Ingreso
Público: Informe del Consejo Directivo, coordinada por Richard Bird,, James
Poterba y Joel Slemrod Proponen una
reforma fiscal estructural, Medidas de
control de evasión, Generalización del IVA, Expandir base impuesto de renta, Marchitamiento
exenciones renta sociedades, Reforma pensional y Reducir impuesto transacciones financieras. En
el 2004, en el denominado: Ayuda
Memoria: La Descentralización Fiscal en Colombia FMI se propone Distribución de
competencias, Sistema tributario territorial, Recomendaciones sobre
transferencias intergubernamentales y un control del endeudamiento.
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